3月9日,，交通運(yùn)輸部部長楊傳堂在經(jīng)過“部長通道”時(shí)表示,，是否收取交通擁堵費(fèi)，主體責(zé)任是城市,，各地情況不一,，應(yīng)從本地實(shí)際情況出發(fā)來制定相關(guān)政策。而此前在7日上午,，十二屆全國人大四次會(huì)議北京代表團(tuán)開放日上,，全國人大代表、北京市常務(wù)副市長李士祥稱,，正研究論證收取擁堵費(fèi),。

征收擁堵費(fèi)是不是治理霧霾和治堵最后的手段？是否符合法律上依據(jù),？如何處理公車問題,？鳳凰評(píng)論就此采訪了北京大學(xué)法學(xué)院教授鄧峰。

   訪談嘉賓：鄧峰  北京大學(xué)法學(xué)院教授

   鳳凰評(píng)論時(shí)事訪談員  葉鵬

征收擁堵費(fèi)是偷懶的管理方法

鳳凰評(píng)論：交通對(duì)于一個(gè)城市來說,，無疑是至關(guān)重要的,。如今北上廣等特大型城市陷入“堵城”困境已是不爭的事實(shí)，雖然這些城市已采取搖號(hào)購車,、尾號(hào)限行等手段,，不過好像改觀不大。在這種現(xiàn)狀之下,，征收交通擁堵費(fèi)是不是確有必要,？

鄧峰：沒有什么必要，不具備合理性,，也不具備可實(shí)施性，而且是一個(gè)緣木求魚的做法,。有關(guān)部門連實(shí)證數(shù)據(jù)都沒有,，究竟堵車的原因是什么，沒有任何的調(diào)查研究,，僅僅憑想象或空理論,，就直接做出了這樣的決策,。大部分研究交通的學(xué)者都不會(huì)認(rèn)為這是一個(gè)解決辦法，不僅是從技術(shù)上的角度,，而且從交通經(jīng)濟(jì)學(xué)和法律規(guī)制的角度,，也不支持這種方法。

從科學(xué)決策的角度來說,，出臺(tái)擁堵費(fèi)的方法來治堵,，最起碼需要兩個(gè)邏輯支持：第一，擁堵的原因和上路汽車的數(shù)量之間存在更緊密的因果關(guān)系,；第二,，采用收費(fèi)方法能夠有效降低擁堵，尤其是有效區(qū)分擁堵的造成者和受到擁堵的困擾的人,。

這兩個(gè)因果關(guān)系,，在北京政府的決策中并沒有任何調(diào)查研究的數(shù)據(jù)支持。如果按照其他國家的經(jīng)驗(yàn),，以及交通經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科中的既有研究,，這兩個(gè)因果關(guān)系都不能簡單成立。

鳳凰評(píng)論：很多人認(rèn)為我國的城市交通擁堵很大程度是由于道路規(guī)劃不合理以及管理粗糙造成的,，現(xiàn)在出臺(tái)擁堵費(fèi)舉措是在轉(zhuǎn)嫁責(zé)任,，對(duì)此，你怎么看,？

鄧峰：擁堵和道路設(shè)計(jì)的關(guān)系最為緊密,，現(xiàn)在的城市規(guī)劃造成道路擁堵是一個(gè)權(quán)力配置的制度問題。比如交通部門常常抱怨,，道路和交通規(guī)劃在城市小區(qū)的建設(shè)中常常沒有交通部門參與,，直到堵起來才想起來交給交通部門來解決。這是因?yàn)槌鞘幸?guī)劃的權(quán)力和交通規(guī)劃的權(quán)力之間存在著配置不合理問題,。在北京,，諸如天通苑、回龍觀,、世紀(jì)城這些小區(qū)的設(shè)計(jì)顯然是缺乏交通規(guī)劃的,。

改變擁堵同樣可以采用改變道路設(shè)計(jì)的方式，這取決于具體的情形,，但北京市仍然有很大,、很大的改進(jìn)空間，比如高架橋長通道的再建設(shè),，道路設(shè)計(jì)的調(diào)整,，工作區(qū)和居住區(qū)的微調(diào)等。

轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的說法可能有些不太切題,，擁堵也是一個(gè)既存的事實(shí),，尤其是在北京,，這種壓力，無論是來自于哪方面的,，也的確比較大,。不過，討論一項(xiàng)公共政策的實(shí)施,，還是應(yīng)當(dāng)?shù)目紤]有效性（effectiveness）和有效率性（efficiency）,。擁堵費(fèi)能夠起到的作用，簡言之是效用低,、效果短,，但是成本高，不去考慮其他的替代方案,，而簡單采用類似征稅的方法,，是偷懶、偷工的管理方法,。

收費(fèi)制度的代價(jià)是影響公平和平等

鳳凰評(píng)論：從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上分析,，城市道路并非是某些人認(rèn)為的純公共品，而是介于純公共品和私人品之間的準(zhǔn)公共品,，不應(yīng)完全由政府免費(fèi)提供,。是不是說治堵問題也就可以通過價(jià)格杠桿來調(diào)節(jié)？

鄧峰：理論上采用提高成本,，抬升價(jià)格,，可以改變需求。但具體到交通經(jīng)濟(jì),，隨著具體情況,，問題就會(huì)變得復(fù)雜很多。

首先,，收費(fèi)并不是提高效率和創(chuàng)造財(cái)富的,，而只是產(chǎn)生轉(zhuǎn)移效應(yīng)，收費(fèi)不過是政府將堵車的等待時(shí)間變成了庇古稅（由福利經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古針對(duì)環(huán)境污染所提出一種經(jīng)濟(jì)手段,，意思是指誰造成的外部性誰交稅或者誰受污染誰得到補(bǔ)償）的方式收取了費(fèi)用,，甚至這種收費(fèi)對(duì)象都沒有區(qū)分造成堵車的人和受到堵車的人；第二,，如果從行為經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看,，當(dāng)采用定價(jià)機(jī)制以罰款的方式來解決集體行動(dòng)的問題，罰款最終會(huì)轉(zhuǎn)變意義,，變成一個(gè)價(jià)格,，即你支付了價(jià)格就可以違規(guī)；第三，除非采用動(dòng)態(tài)價(jià)格（浮動(dòng)收費(fèi)）,，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的靜態(tài)價(jià)格，只是減少了行駛,，并沒有提高社會(huì)效率,，道路的正常通行難道不是和正常的經(jīng)濟(jì)效率、生產(chǎn),、交易等有正相關(guān)的關(guān)系嗎,？靜態(tài)價(jià)格收費(fèi)更多是對(duì)彈性需求而非剛性需求起作用。但是動(dòng)態(tài)價(jià)格不具有可操作性,。

其實(shí)不用訴諸于高深的經(jīng)濟(jì)學(xué)爭論,，已有的例子已充分說明了這個(gè)問題。地鐵提價(jià)之后,，并沒有降低擁堵,。同樣，現(xiàn)在采取的每周限號(hào)一天的措施,，違規(guī)之后三個(gè)小時(shí)內(nèi)罰款一百實(shí)際上形成了一個(gè)擁堵費(fèi),，并且這還是建立在提高停車收費(fèi)基礎(chǔ)之上的。這些已有的經(jīng)驗(yàn)表明采用收費(fèi)的方法沒有起到預(yù)期作用,，但是政府既沒有檢討,，沒有解釋，也沒有公開收取費(fèi)用的去向,。甚至已經(jīng)被證明是無效的規(guī)制仍然在繼續(xù)之中,。

鳳凰評(píng)論：擁堵費(fèi)屬于行政收費(fèi)行為，涉及到對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收,，必須恪守合理行政行為,。目前，如果要征收擁堵費(fèi),，現(xiàn)在是否有法律上的依據(jù),？

鄧峰：收取擁堵費(fèi)并沒有現(xiàn)行的法律依據(jù)。如果回到法律,，因?yàn)榉砂膬r(jià)值爭論更多一些,，問題就會(huì)更多。比如反對(duì)收費(fèi)的非經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)中有一個(gè)很強(qiáng)的主張就是行車和權(quán)利是聯(lián)系在一起的,，既然憲法規(guī)定了工作和休息的權(quán)利,，那么在工作和休息之間利用公共產(chǎn)品通行就在憲法權(quán)利中可以推導(dǎo)出來。限制這種權(quán)利既需要在實(shí)體判斷上,，證明公共利益得到了提高和促進(jìn),，也需要在程序和合法性上獲得即有的法律支持。

了解這一點(diǎn)，舉一個(gè)典型的例子就可以知道,。1984年,，我國交通部在對(duì)高速公路收費(fèi)的時(shí)候，采用了“級(jí)差效益”的表述,，意味著在國道等免費(fèi)道路上通行是默認(rèn)的權(quán)利,，在高速公路上通行時(shí)因?yàn)楂@得了相對(duì)更快的速度，而需要支付差價(jià),。在相同的方向上基本存在著收費(fèi)和免費(fèi)并行的道路,，這是我國法律實(shí)踐中普遍接受的理論。在特定區(qū)域進(jìn)行收費(fèi),，對(duì)該特定區(qū)域內(nèi)的擁有車輛的居民繼續(xù)加碼收稅,，收取擁堵費(fèi)并沒有這樣的理論依據(jù)。同時(shí),，還將車流量轉(zhuǎn)嫁到了非限制的領(lǐng)域,。

不僅如此，從法律視角的話,，公平和平等顯然也是法律的重要價(jià)值,，那么采用收費(fèi)方式去治堵，代價(jià)就是影響了公平和平等,。首先,，統(tǒng)一收費(fèi)并不能區(qū)分造成擁堵的人和受到擁堵的人，不分青紅皂白地收費(fèi),，這當(dāng)然有違為自己的行為負(fù)責(zé)的原則,；其次，收費(fèi)對(duì)不同財(cái)富的人,，不同需求的人會(huì)造成歧視,。而且最關(guān)鍵的是，這種措施和有些規(guī)制不同,，并不能真正創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的增加,，而只是一個(gè)等待時(shí)間的貨幣化、政府收入的提高和財(cái)富轉(zhuǎn)移,。

這種公平和平等問題就更加突出,，一個(gè)是大量低收入居民居住在一環(huán)、二環(huán)以內(nèi),，一個(gè)是公車的存在,。公車的存在強(qiáng)化了平等問題，也更多改變了需求彈性,，公車支付的費(fèi)用仍然是來自于納稅人,，這只能造成雙重征稅,。

不能簡單的拿國外例子對(duì)比

鳳凰評(píng)論：在社會(huì)公共治理上，哪方面出現(xiàn)了問題,，政府就很容易想到收費(fèi),，比如公眾普遍關(guān)注的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)、交通罰款,、燃油附加費(fèi),、高速延期收費(fèi)等等。交通擁堵費(fèi)似乎也是如此,，你覺得背后的根源在哪里？

鄧峰：不能把這些例子都簡單的歸到一種情形,，這些情況是不同的,，擁堵費(fèi)和其他的收費(fèi)還是有所區(qū)別的，擁堵費(fèi)的不合理在于前面所提到的這并不真正產(chǎn)生社會(huì)財(cái)富的增加,。

當(dāng)然,，我們也的確存在著這種行政管理的慣性思維，采用收費(fèi),、征稅的方式來解決問題,。這首先是公共管理和行政之中，缺乏對(duì)法律的尊重,。比如擁堵費(fèi)收費(fèi)缺乏依據(jù),，現(xiàn)在卻要采用，這本身就不尊重法律,。不尊重法律,，如何制約呢？

其次,，城市內(nèi)的道路是否適用公路法,？公路法明確規(guī)定公路收費(fèi)全部用于公路建設(shè)，盡管可能會(huì)引發(fā)不平等的問題,，但也大致相當(dāng)于肉爛在湯里?，F(xiàn)在收取的很多費(fèi)用，都沒有信息公開,。如果沒有機(jī)制約束,，權(quán)力行使不公開透明，當(dāng)然就會(huì)引發(fā)濫用,。

再次,，我的觀點(diǎn)是，如果經(jīng)過科學(xué)論證,，在某些情形下,，通過收費(fèi)是可以起到促進(jìn)社會(huì)整體效率提高,，社會(huì)財(cái)富增加的情形。但政府機(jī)關(guān)會(huì)有一種慣性思維,，就是首先想到以收費(fèi)的方式來解決問題,，恐怕歸根結(jié)底還是一種懶政，缺乏問責(zé)的原因,。

鳳凰評(píng)論：談到擁堵費(fèi),，很多人就會(huì)拿出國外的例子，比如新加坡,、意大利,、羅馬等這些大城市。但這些“洋經(jīng)驗(yàn)”是否就能適應(yīng)我國呢,？

鄧峰：我們不能簡單地拿國外的收費(fèi)例子來“國際接軌”,。事實(shí)上，拒絕采用收費(fèi)的更多更普遍,。常常作為成功的例子,，是英國倫敦在2003年在8平方英里（大約20平方公里）的中心城區(qū)，按照每輛車每天5英鎊,，不論是停車還是行駛來收取費(fèi)用,，有統(tǒng)計(jì)表明，車流量下降了15%,，擁堵下降了30%,，但是到了08年擁堵就回來了。官方解釋是這時(shí)候人們轉(zhuǎn)而步行或使用自行車,，也會(huì)造成新的擁堵,。姑且不考慮其他情形，北京的街區(qū)和倫敦的密集程度更不相同,，如果轉(zhuǎn)向電動(dòng)車,、自行車和步行，會(huì)造成更大的居民不方便和新的擁堵,。紐約也曾經(jīng)想復(fù)制倫敦的經(jīng)驗(yàn),，但最終經(jīng)過研究和居民抗議，不了了之,。

美國國會(huì)在2009年發(fā)布了一個(gè)研究報(bào)告,，這些情況在其中都有分析。國會(huì)的預(yù)算辦公室充分研究了已有的收費(fèi)經(jīng)驗(yàn),，最終建議并不采取收費(fèi)方式降低擁堵,，其中最重要的一些結(jié)論是：第一，倫敦采用了擁堵收費(fèi),，但效果并不如提高車位費(fèi),；第二,，存在著其他更好更具有性價(jià)比的方案；第三,，造成分配問題,、轉(zhuǎn)移效應(yīng)，對(duì)窮人和富人的影響是不同的,。

去年12月3日,，北京市交通委發(fā)布，2016年將研究試點(diǎn)征收擁堵費(fèi),，并針對(duì)小客車,、機(jī)動(dòng)車實(shí)施更加嚴(yán)格的限行措施。但至今看不到北京市政府有什么信服力的數(shù)據(jù)或研究表明這種措施可以起到作用,。